二十世紀香港政制回顧

主題探索

二十世紀香港政制回顧

張炳良

香港城市大學公共及社會行政學系系主任



　　毛澤東在七十年代初曾對當代世界的大勢作這樣的總結：「國家要獨立，民族要解放，人民要革命。」若說二十世紀交接之際的世界政治發展是以推翻帝制、建立共和為主軸的話，則二戰以後的潮流乃推翻殖民與專制，建立民族獨立的國家。前蘇聯東歐「變天」後，全球趨勢雖不至於如Francis Fukuyama（福山）所斷言的屬「歷史的終結」──自由民主主義已戰勝一切制度，但民主的洪流已是大勢所趨，成為本世紀的重要政治遺產。



　　歷史洪流雖在奔騰，可是直至九七前途問題在八十年代初被提上議程為止，香港卻好像完全置事外。八十年代以前香港的政體，乃一典型的殖民地專權體制，真正的民主化實驗只有十多年的光景。可是回歸後，香港的政治發展並未再進一步，相反地出現民主倒退、行政集權的趨勢。在此世紀之變的時刻去思考與前瞻香港未來的政制發展，有必要去回顧過去所走過的道路。



早期殖民地：借來的地方，官民互不相干

　　香港人不要求民主，這句話在今天說出來會被視為違反潮流、政治上不正確，可是卻準確地描述了七十年代以前香港社會的客觀現實。



　　香港的當代歷史，乃由被滿清割讓予英國為殖民地開始的。儘管人們經常說，香港有今天的成就，乃英國人長期經營的結果；可是英國人在早期也只是把香港看作一塊貧土，其可用價值僅在於提供他們對華貿易和政治瓜分中國的一個立足點和橋頭堡。直至二戰為止，英國的利益和經營主要放在長江流域上，並以上海為其戰略重點。



　　香港作為英國殖民地，實行總督專權制度，他有權任用所有公務和司法人員，及委任輔助其決策及立法的行政、立法兩局的議員。初期行政立法兩局議員盡為官守，很來為了向聚居香港的英商徵稅並作安撫，才委任其代表作非官守議員。當時華人領袖晉身立法局，既代表其商務買辦的重要性，也為了方便港英政府實行間接管治。



　　間接管治是英式殖民地管治的一種特色，與法式殖民地的文化融合模式成強烈對比。在香港，殖民地政府的施政對象基本上限於歐洲人，而歐人與華人作隔離聚居。政府內設一華民政務司，專管華人事務，實質上透過華人社團領袖按傳統習俗與律例去排難解紛，形成一個二元社會結構的格局，官民互不相干。那時華人也只視香港為一暫居地，或是經商、逃難之所，總之對殖民地政府也無所求，因而也談不上甚麼爭取政治參與或民主了。倒有不少仁人志士以香港為基地（因屬外國管治）去從事中國大陸革命活動，先有反清團體，後有國共兩黨活躍分子。



二戰之後：政治改革兩度告吹

　　這樣的局面維持至二戰之後。戰後因應當時英國有讓其殖民地獨立之勢，楊慕琦總督曾欲推行政制改革，設立有普選基礎的市議會，卻因立法局內屬既得利益的華人代表反對，及其後英政府眼見四九年大陸政權轉易，局勢不穩而改變立場，終而告吹。五六十年代，為了滿足一些本地華人社團（如革新會、公民協會等）的參與要求，便局部開放市政局的民選議席，但選舉權卻仍限於繳納差餉及具教育資格的中上層人士。



　　六十年代中期總督戴麟趾欲推行地方行政改革，設立有一定行政職能的區組織，但當時市政局的民選議員則鼓吹把市政局改為大香港市議會，效法大倫敦市議會，統攬市政、規劃、教育、房屋、交通等服務。正當兩個模式爭持不下之際，發生了六七年左派暴動，殖民地政府遂全面收緊權力，放棄分權式改革。一九七一年公布的市政局白皮書，在容許市政局藉差餉收入實行財政自主、並撤走官守議員（但仍維持一半委任議員）、市局自選主席之餘，卻收回房屋及交通方面的職能，變為約市政文康衛生的機構。



七十年代：港英厲行行政改革，變「無為」為「有為」

　　六七年暴動的矛頭雖指向殖民地政府，正如金耀基指出，反映了當時政府正面對認受性危機，以及精英與群眾之間的整合危機等問題；但就本地社會的角度言，並未構成嚴重的政治挑戰。事實上，暴動主要由響應內地文革造反浪潮的激進左派分子發動，缺乏廣泛的本土支持。反之，不少恐共的市民和社團，卻認同殖民地政府動用軍警力量鎮壓左派之舉，而當北京政府在周恩來介入下放棄支持暴動後，政府便迅速重拾控制。



　　維持殖民地管治體制的因素有三：（一）港英政府在戰後積極實行「行政吸納政治」（金耀基的分析），雖貫徹以官僚為中心的行政專權，卻吸納工商專業精英進入各個諮詢架構，以至行政立法兩局，從而形成官商結合和華（商）英（官）結合的「共治」體系，有助於穩定政局。（二）如上文分析，早期香港社會二元分隔，港英對華人實行間接管治，華人對政府無所求。一九四九年後大量難民從內地湧至，只求生存自由，政治上表現冷感，而知識分子關心的政治也只是國共之爭及大陸的政局，對殖民地政府不施壓力。劉兆佳把港人的政治文化歸結為所謂「功利家庭主義」，寧透過家族式社區網絡去解決問題，也不訴諸政治行動。（三）還有一個重要的因素是一般評論所避談的，就是「中國因素」。港人心中很清楚，挑戰殖民地統治（甚至推翻它）只有一個後果，便是中國恢復管治香港，但是恐共反共的港人（包括大量四九年後逃離共產黨政權統治者）寧享受外族統治的安寧，也不願面對中共統治的階級鬥爭。這樣惟有容忍殖民地的不民主政治了。



　　不過，六七暴動以後，港英也痛定思痛，為了穩定政權，不得不推行管治改革，並放棄二元統治模式，全面面向本土社會。政治上實行民政主任制度，以溝通官民關係；行政上整頓吏治，成立廉政公署，又改組布政司署，並設統籌各大政策範圍的司級官員，是為政務官「類部長制」之始。七十年代麥理浩總督大力推行家政，擴大房屋、教育、社會福利及醫療服務等。在不開放政權的前提下，謀求以提高民生質素及施政效率去取悅市民，做一個「有為」的殖民地政府。



　　與此同時，港英化被動為主動，把行政體系局部政治化，以回應社會變遷所帶來的政治挑戰，抵消政治參與的壓力。八零年代初推行地方行政計劃，成立有局部普選成分的區議會，有直選之名，卻無放權之實。區議會雖可反映民意，但仍屬諮詢組織，乃行政吸納政治手段之最高境界。



八十年代：九七前途驅動政改，代議政制最後難產

　　如果不是一九七九年麥理浩訪問北京，試探中國政府對香港九七前途的立場，被鄧小平告之中國必收回香港主權的話，則行政吸納政治的管治模式相反會延續下去。為了應付中英談判，英方才一石二鳥，成立區議會，既滿足港人政治參與的訴求，也以此去作民意部署。不過，直至英方於一九八四年決定放棄一九九七年後香港主權為止，仍不肯開放行政立法兩局。



　　香港社會方面，主流民意害怕中共收回香港，建制精英初則爭取「主權換治權」，延續英國管治，直至英方決定放棄主權，才接受回歸的現實。那時雖有部分民主派支持民主回歸，以九七為香港走向民主自治的歷史契機，但不少人開始認同政制民主化，主要還是基於恐共心態，企圖以民主去拒共。



　　一九八四年中英聯合聲明後，四方面的力量因應九七而作部署。英國方面，出於架空中國主權的考慮，一九八四年提出代議政制綠皮書，決心還政於港人，同意立法局引進民選議席，但仍企圖以功能選舉形式確保其所培養的建制精英維持席位。中國方面，則無推行民主之意，只求兩個「穩住」（穩住資本家，穩住公務員），延續行政專權的體制，因而處處限制民主選舉的進程，並以容易操控的選舉委員會模式去產生未來的特區行政長官。



　　儘管中方和初期聲稱要搞港人治港，但一九八四年後已成為維持現狀，拖慢政制民主化的最大因素。香港工商專業精英方面，從八四年前抗拒回歸，迅速轉變策略，急起經營與北京的關係，漸次與中國政府構成一政治上保守的「不神聖聯盟」。民間方面，只有少數民主派在八八直選及基本法政制方案上爭取民主，大多數市民仍在觀望，主要是看不到在中國主權下於香港搞民主的前途何在。一些中產人士則紛紛移民海外，取得政治保險。



　　由於中方強烈反對，代議政制只推行了兩三年便告夭折。一九八七年後中英之間基本上取得共識，由基本法去主導政制發展的步伐，但基本法的制訂，卻由北京欽點的保守草委們去主導。因此基本法政制的不民主，屬意料之內。



由「六四」至回歸：政制民主化呈泡沫發展

　　「六四」事件既剌激香港本土的民主發展，也引來北京對香港政治化的恐懼，遂施加額外制肘。「六四」後港人群情洶湧，主流認同民主人權法治的必要性，民主拒共之意識更趨濃厚。港英在英國調整對華對港策略下也大開方便之門，除向中方爭得九一年立法局十八席直選（原為十席）外，更制訂人權法。一九九二年彭定康來港主政後不理北京反對，進一步推動政制改革，增加議會民選成分，為本地政黨的冒起提供空間，以求英國光榮撤退。



　　中國政府在「六四」後收緊基本法的政制安排，規定立法會實行「一會兩組」投票，以壓制直選議員的政治能量。中英在政制改革問題交惡後，中方積極拉攏工商專業精英，又培植親北京政黨的組成，逐步落實一個以北京為主體的管治同盟，去實行九七年後的管治，壓抑被視為反共反北京的民主派力量。因此，九七年前政制改革帶來的民主化高潮，在回歸後《基本法》新政治秩序下迅速淡化，呈現民主「泡沬」現象。



　　回歸以來，立法會權力逐步矮化，直選力量不成主流。而特首在中央政府大力支持下，與原港英培植的官僚體系迅速組成新的行政專權同盟，取締兩個民選市政局，收縮議會問政空間，政制逐步倒退至八十年代的地步。



　　目前，行政專權不受挑戰原因有三：（一）《基本法》名為行政立法分權、互相配合，實質行政專權（美其名為行政主導），立法會議的創制權力（包括提案權）比九七年前的立法局更受限制。行政機關不重視議員為施政伙伴，只求後者支持通過政府法案。（二）立法會因分成直選、功能及選舉委員會三部分，並分兩組投票，往往難於形成強大共識，以向行政施壓，甚至連缺乏法律約束力的議案也有時無法順利通過。（三）政黨因影響力弱，或出於「保皇」，或出於停留在街頭或媒體政治階段，並不用心議政；最終來說，是看不到有執政的機會，也不尋求以政策去問政。行政機關若施以小恩小惠或是大打媒體民意牌，便可抵消政黨的攻勢。



展望未來：民主須與執政掛

　　現時香港特區的政制屬「鳥籠式民主」，名義上不再是殖民地統治，但行政專權的管治本質未變，無論是中央政府還是特首都在刻意把社會非政治化，有限度的以議會選舉及政黨活動為民主點綴，而非行民主管治之實。就算是政黨和民間，也似乎接受了「鳥籠民主」的命運，民主派甘願扮演永久反對派的角色，如此則英治時期的「借來的時間」的邏輯，只會不斷地延續下去。



　　誠然，特區並非獨立的政治實體，故實行民主政制不同主權在民，無法與獨立政體的民主制度相提並論。不過，若然政制的發展最終與「誰來執政？」沾不上關係，總之是中央欽點行政長官，議會政治只屬點綴，則這樣的民主政制不會盪起港人的熱烈渴求。





　　英治期間，港人不積極爭取民主，是因為看不到殖民地統治邏輯下民主的空間。回歸後若當家作主的前景同樣無望，則民主化熱情會很快蒸發，成為泡影。民主最後關乎獲授權去執政的問題，解決不了此問題，則香港政制在下一世紀仍只會原地踏步。